Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (C.F.
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Nei confronti della Regione Lombardia, in persona del presidente
della Giunta Regionale pro tempore, con sede in Milano, per la
dichiarazione dell'illegittimita' costituzionale della legge
regionale 12 dicembre 2017, n. 33, pubblicata nel BUR n. 50 del 15
dicembre 2017, recante «Evoluzione del Sistema Socio-sanitario
Lombardo: modifiche al Titolo III «Disciplina dei rapporti tra la
Regione e le Universita' della Lombardia con facolta' di medicina e
chirurgia per lo svolgimento di attivita' assistenziali, formative e
di ricerca» della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo
unico delle leggi regionali in materia di sanita')».
La legge della regione Lombardia 12 dicembre 2017, n. 33,
pubblicata nel BUR n. 50 del 15 dicembre 2017, recante «Evoluzione
del Sistema Sociosanitario Lombardo: modifiche al Titolo III
«Disciplina dei rapporti tra la Regione e le Universita' della
Lombardia con facolta' di medicina e chirurgia per lo svolgimento di
attivita' assistenziali, formative e di ricerca» della legge
regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali
in materia di sanita')», presenta profili di illegittimita'
costituzionale, in relazione ai quali si formula il presente ricorso
ex art. 127 Cost., rilevando quanto segue.
La legge della Regione Lombardia del 12 dicembre 2017, n. 33,
recante «Evoluzione dei Sistema Socio-Sanitario Lombardo: modifiche
al Titolo III "Disciplina dei rapporti tra la Regione e le
Universita' della Lombardia con facolta' di medicina e chirurgia per
Io svolgimento di attivita' assistenziali, formative e di ricerca"
della legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle
leggi regionali in materia di sanita')» presenta i seguenti profili
di illegittimita' costituzionale.
1) L'art. 1, comma 1, lett. b), nella parte in cui sostituisce
l'art. 33 della l.r. n. 33 del 2009, che disciplina le strutture
della formazione specialistica dei medici, prevede, al comma 3 del
nuovo art. 33, che «qualora particolari esigenze formative connesse a
specialita' diverse da quella oggetto della scuola non possono essere
soddisfatte nell'ambito delle strutture di sede e delle strutture
collegate della rete formativa della stessa scuola, e' consentito
coinvolgere ulteriori strutture di supporto, purche' in coerenza con
il modello di rete di cui al presente Titolo».
Tale disposizione regionale nella parte in cui prevede, con
formulazione generica e poco chiara, che le strutture universitarie
formative, al fine di soddisfare esigenze formative specialistiche
dell'area sanitaria non connesse a quelle della struttura di sede,
possano avvalersi di non meglio identificate «ulteriori strutture di
supporto», contrasta con quanto previsto dal Decreto
interministeriale n. 402 del 13 giugno 2017, recante «gli standard, i
requisiti e gli indicatori di attivita' formativa e assistenziale
delle Scuole di specializzazione di area sanitaria». Detto decreto,
nel dare attuazione all'art. 20, comma 3-bis del decreto legislativo
17 agosto 1999, n. 368, riguardante la formazione dei medici,
prevede, nell'Allegato 1, che «Nell'ipotesi in cui la Scuola di
specializzazione debba utilizzare servizi, attivita', laboratori o
altro che possano non essere presenti nella struttura di sede o nelle
strutture collegate, l'Ateneo presso cui insiste la Scuola puo'
avvalersi di strutture di supporto pubbliche o private, dette
"strutture complementari", di specialita' diversa da quella della
struttura di sede, con le quali devono essere stipulate specifiche
convenzioni. [...]. In ogni caso dette strutture, ai pari delle
strutture di sede e delle strutture collegate, devono essere
obbligatoriamente accreditate e contrattualizzate con il Servizio
sanitario nazionale».
Considerato il disposto della descritta norma statale, la
disposizione regionale in esame, omettendo di prevedere per la
formazione specialistica in oggetto la stipula delle specifiche
convenzioni con strutture di supporto pubbliche o private, dette
"strutture complementari", obbligatoriamente accreditate e
contrattualizzate con il Servizio sanitario regionale, non garantisce
lo standard formativo richiesto dalla menzionata norma statale per
l'area sanitaria, contrastando in tal modo con i principi
fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della
salute, in violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2) L'art. 1, comma 1, lett. b), nel sostituire l'art. 34 della
l.r. n. 33 del 2009, detta disposizioni in merito alle attivita'
assistenziali effettuabili dal medico in formazione specialistica che
non sono in linea con la normativa nazionale di riferimento. In
particolare il comma 2 del nuovo art. 34 prevede che «le attivita'
assistenziali svolte dal medico in Formazione specialistica sono
individuate e tracciate in relazione al progressivo grado di
autonomia operativa e decisionale»; la stessa norma individua inoltre
diversi livelli di autonomia dello specializzando, attribuendogli,
alla lett. c), la facolta' di svolgere «attivita' autonoma» che
consiste nello svolgere «autonomamente specifici compiti che gli sono
stati affidati, fermo restando che il tutor deve essere sempre
disponibile per la consultazione e l'eventuale tempestivo
intervento».
La norma regionale in esame, che consente al medico in formazione
specialistica di svolgere la propria attivita' autonomamente,
limitando l'intervento del tutor ad una eventuale consultazione o ad
un tempestivo intervento, contrasta con il decreto legislativo n. 368
del 1999, riguardante la formazione specifica in medicina, che,
all'art. 38, comma 3, stabilisce che «la formazione del medico
specialista implica la partecipazione guidata alla totalita' delle
attivita' mediche dell'unita' operativa presso la quale e' assegnato
dal Consiglio della scuola, nonche' la graduale assunzione di compiti
assistenziali e l'esecuzione di interventi con autonomia vincolate
alle direttive ricevute dal tutor, di intesa con la direzione
sanitaria e con dirigenti responsabili delle strutture delle aziende
sanitarie presso cui si svolge la formazione. In nessun caso
l'attivita' del medico in formazione specialistica e' sostitutiva del
personale del ruolo».
La disposizione regionale in esame, pertanto, nel prevedere che
il medico in formazione specialistica possa svolgere un'attivita'
autonoma senza essere vincolato alle direttive ricevute dal tutor,
per un verso non garantisce lo standard formativo richiesto dalla
menzionata norma statale e, per altro verso, rischia di incidere
sulla qualita' dell'assistenza sanitaria, ponendosi in tal modo in
contrasto anche con la previsione contenuta nell'art. I, comma 2, del
decreto legislativo n. 502 del 1992, secondo il quale il Servizio
sanitario nazionale assicura i livelli essenziali e uniformi di
assistenza nel rispetto, tra l'altro, del principio della qualita'
delle cure e della loro appropriatezza riguardo alle specifiche
esigenze. Essa contrasta pertanto con principi fondamentali della
legislazione statale in materia di «professioni» e di «tutela della
salute» e viola l'art. 117, terzo comma, Cost.
Anche la Corte Costituzionale (cfr. per tutte la sent. n.
126/2014: Pre. Silvestri, rel. Amato) ha ritenuto che la formazione
dei medici specializzandi possa essere ricondotta a materie diverse,
ossia quella della «professioni», ovvero della «tutela della salute»,
in ragione della stretta inerenza che la stessa presenta con la
formazione del medico specializzando, dalla quale dipendono tanto
l'esercizio della professione medica specialistica, quanto la
qualita' delle prestazioni rese all'utenza. Cosi' ha nitidamente
argomentato la sentenza: «... in questo caso e' possibile ravvisare
una "concorrenza di competenze", in quanto la disposizione in esame
si presta ad incidere contestualmente su una pluralita' di materie
("ordinamento civile", "professioni", "tutela della salute"). ... In
tale circostanza, l'individuazione dell'ambito materiale a cui
ricondurre la disposizione impugnata e' operata da questa Corte alla
luce del criterio che valorizza «l'appartenenza del nucleo essenziale
di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre»
(sentenza n. 50 del 2005)... Il criterio porta sicuramente ad
escludere che la norma in esame sia riconducibile alla materia
dell'"ordinamento civile", come invece ritiene il ricorrente, in
quanto le clausole contrattuali previste dalla disposizione impugnata
non modificano lo schema tipo di contratto disciplinato dallo Stato,
ma si limitano ad adattarlo all'eventualita', contemplata dalla
stessa normativa statale, che la Regione finanzi contratti aggiuntivi
... D'altra parte, questa Corte ha escluso «che ogni disciplina, la
quale tenda a regolare e vincolare l'opera dei sanitari, [...],
rientri per cio' stesso nell'area dell'"ordinamento civile",
riservata al legislatore statale» (cosi' la sentenza n. 282 del
2002)... Al contrario, in forza del suindicato criterio, la
disposizione in esame dovrebbe essere ascritta, in prevalenza, a
materie diverse e segnatamente a quella delle «professioni», ovvero
della «tutela della salute», in ragione della stretta inerenza che
essa presenta con la formazione del medico specializzando, dalla
quale dipendono tanto l'esercizio della professione medica
specialistica, quanto la qualita' delle prestazioni rese all'utenza;
ed invero, entrambi questi aspetti sono condizionati, sotto
molteplici profili, dalla preparazione dei sanitari in formazione.».
3) L'art. 2 della legge in esame prevede che «la disciplina
dettata dagli articoli 29, 31, 33 e 34 di cui al Titolo III della
legge regionale 30 dicembre 2009, n. 33 (Testo unico delle leggi
regionali in materia di sanita'), introdotta dalla legge in epigrafe,
avviene in via sperimentale per un periodo di cinque anni, al termine
del quale la Regione, in collaborazione con il Ministero della salute
e il Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca,
valuta i risultati della sperimentazione. La Regione, in
collaborazione con il Ministero della salute, effettua una prima
verifica al termine del primo triennio di sperimentazione al fine di
individuare eventuali interventi correttivi».
La disposizione regionale in esame, nel prevedere il
coinvolgimento del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca soltanto nella valutazione finale del quinquennio di
sperimentazione, e non anche al termine del primo triennio di
sperimentazione per la valutazione dei risultati, contrasta con il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,
nonche' con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost. Entrambi i Ministeri
(Ministero della salute e M.I.U.R.) sono infatti responsabili della
qualita' della formazione degli specializzandi.